非税收入

非税收入，是国家财政收入的重要组成部分，指除税收、政府债务收入、社会保险基金、住房公积金以外，由本省各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国有资源、国有资产或者提供特定公共服务，通过征收、收取、处罚、受赠等方式取得的财政资金。

非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要形式，在2004年正式取代“预算外资金”的提法。2011年政府收入分类科目将非税收入分解为7大类，即政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源及资产有偿使用收入和其他收入。从财政管理的角度分析，非税收入可以分为预算内非税收入（教育费附加收入、排污费和城市水资源费收入、矿产资源补偿费收入、专项收入、土地出让金等）、预算外非税收入（没有纳入预算内的行政事业性收费和基金、以政府名义接受的捐赠收入、国有资产和公共资源等租金收入等）以及制度外收入（既未纳入预算内又未纳入预算外的政府收费和集资，凭借行政权力或垄断地位取得的收入）。

非税收入主要包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益等。2024年，中国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%，中国非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。

定义

非税收入是指除税收、政府债务收入、社会保险基金、住房公积金以外，由本省各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国有资源、国有资产或者提供特定公共服务，通过征收、收取、处罚、受赠等方式取得的财政资金。

历史发展

1990年代政府非税收入占财政收入的比重大致在30%-50%之间，占GDP的比重在4%左右。在1995年之前，中国政府非税收入的管理重点是治理“乱收费、乱罚款和乱摊派”，加强收费和基金的审批管理，严格控制新设的收费和基金项目，逐步压缩收费和基金收入的规模。1996年财政部颁布多项规范性文件，逐步将预算外管理的收费和基金纳入财政预算管理，将预算外管理的非税收入纳入国库单一账户体系和部门预算管理，减少预算外资金规模，解决财政资金体外循环。同时逐步将国有资源及资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入等纳入财政管理，拓宽了非税收入来源。

2000年，中国实施了以部门预算、国库集中收付和政府采购为主要内容的预算管理制度改革，将预算外资金统一纳入部门预算管理和国库单一账户体系。2000-2010年，非税收入占财政收入的比重维持在10%-40%之间，平均下降到22.53%。2001年，国务院办公厅转发《财政部关于深化“收支两条线”改革进一步加强财政管理意见的通知》，首次正式提出非税收入的概念。2004年，财政部印发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了非税收入管理范围，初步构建了非税收入管理的制度体系。2007年开始，非税收入表现出比较稳定的小比例增长，行政事业收入和其他收入的增长快于专项收入和罚没收入的增长。

2016年3月9日，财政部关于印发《政府非税收入管理办法》的通知。2018年8月20日，国家税务总局宣布称自2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入，包括成人高考招生经费、世界文化遗产门票收入（颐和园、天坛公园）和户外广告设施招标及拍卖收入等。2019年，中国一般公共预算收入190382亿元，同比增长3.8%。其中，非税收入32390亿元，同比增长20.2%。2022年，中国一般公共预算收入203703.48亿元，为预算的96.9%，比2021年增长0.6%。其中，非税收入37089.52亿元，增长24.4%。

2023年1-11月累计，全国一般公共预算收入200131亿元，同比增长7.9%。其中，税收收入168420亿元，同比增长10.2%；非税收入31711亿元，同比下降3%。2024年1—9月，中国税收收入131715亿元，非税收入31344亿元。2024年，中国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%，中国非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。

管理范围

行政事业性收费

行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。

政府性基金

政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中央有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

国有资源有偿使用收入

国有资源有偿使用收入是指各级政府及其所属部门根据法律、法规、国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政部门的规定，设立和有偿出让土地、海域、矿产、水、森林、旅游、无线电频率以及城市市政公用设施和公共空间等国有有形或无形资源的开发权、使用权、勘查权、开采权、特许经营权、冠名权、广告权等取得的收入。

国有资产有偿使用收入

国有资产有偿使用收入是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体、党团组织按照国有资产管理规定，对其固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入。

国有资本经营收益

国有资本经营收益是指国家以所有者身份从国家出资企业依法取得的国有资本收益，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。

彩票公益金

彩票公益金是指国家为促进社会公益事业发展，根据法律、法规、国务院和财政部的规定，特许发行彩票筹集的专项财政资金。

罚没收入

罚没收入是指执法机关依据法律、法规和规章，对公民、法人或者其他组织实施处罚取得的罚款、没收款、没收非法财物的变价收入。

以政府名义接受的捐赠收入

以政府名义接受的捐赠收入是指以各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织以政府名义接受的非定向捐赠货币收入。

主管部门集中收入

主管部门集中收入是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据同级财政部门的规定，集中的所属事业单位收入。

政府财政资金产生的利息收入

政府财政资金产生的利息收入是指税收和非税收入产生的利息收入。

规范管理

票据管理

非税收入票据是征收非税收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，是财政、审计等部门进行监督检查的重要依据。非税收入票据种类包括非税收入通用票据、非税收入专用票据和非税收入一般缴款书。具体适用下列范围：非税收入通用票据，是指执收单位征收非税收入时开具的通用凭证；非税收入专用票据，是指特定执收单位征收特定的非税收入时开具的专用凭证，主要包括行政事业性收费票据、政府性基金票据、国有资源（资产）收入票据、罚没票据等；非税收入一般缴款书，是指实施非税收入收缴管理制度改革的执收单位收缴非税收入时开具的通用凭证；各级财政部门应当通过加强非税收入票据管理，规范执收单位的征收行为，从源头上杜绝乱收费，并确保依法合规的非税收入及时足额上缴国库；非税收入票据实行凭证领取、分次限量、核旧领新制度。；执收单位使用非税收入票据，一般按照财务隶属关系向同级财政部门申领；除财政部另有规定以外，执收单位征收非税收入，应当向缴纳义务人开具财政部或者省级财政部门统一监（印）制的非税收入票据。对附加在价格上征收或者需要依法纳税的有关非税收入，执收单位应当按规定向缴纳义务人开具税务发票。不开具前款规定票据的，缴纳义务人有权拒付款项。非税收入票据使用单位不得转让、出借、代开、买卖、擅自销毁、涂改非税收入票据；不得串用非税收入票据，不得将非税收入票据与其他票据互相替代。非税收入票据使用完毕，使用单位应当按顺序清理票据存根、装订成册、妥善保管。非税收入票据存根的保存期限一般为5年。保存期满需要销毁的，报经原核发票据的财政部门查验后销毁。

资金管理

非税收入应当依照法律、法规规定或者按照管理权限确定的收入归属和缴库要求，缴入相应级次国库。非税收入实行分成的，应当按照事权与支出责任相适应的原则确定分成比例，并按下列管理权限予以批准：涉及中央与地方分成的非税收入，其分成比例由国务院或者财政部规定；涉及省级与市、县级分成的非税收入，其分成比例由省政府或者其财政部门规定；涉及部门、单位之间分成的非税收入，其分成比例按照隶属关系由财政部或者省级财政部门规定。未经国务院和省级人民政府及其财政部门批准，不得对非税收入实行分成或者调整分成比例。非税收入应当通过国库单一账户体系收缴、存储、退付、清算和核算。上下级政府分成的非税收入，由财政部门按照分级划解、及时清算的原则办理。已上缴中央和地方财政的非税收入依照有关规定需要退付的，分别按照财政部和省级财政部门的规定执行。根据非税收入不同性质，分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理。各级财政部门应当按照规定加强政府性基金、国有资本收益与一般公共预算资金统筹使用，建立健全预算绩效评价制度，提高资金使用效率。

监督管理

各级财政部门应当建立健全非税收入监督管理制度，加强非税收入政策执行情况的监督检查，依法处理非税收入违法违规行为。执收单位应当建立健全内部控制制度，接受财政部门和审计机关的监督检查，如实提供非税收入情况和相关资料。各级财政部门和执收单位应当通过政府网站和公共媒体等渠道，向社会公开非税收入项目名称、设立依据、征收方式和标准等，并加大预决算公开力度，提高非税收入透明度，接受公众监督。任何单位和个人有权监督和举报非税收入管理中的违法违规行为。各级财政部门应当按职责受理、调查、处理举报或者投诉，并为举报人保密。对违反本办法规定设立、征收、缴纳、管理非税收入的行为，依照《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等国家有关规定追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

现状分析

机构层面问题

政府收入是基于公共权力的强制与权威，为解决社会经济事务中的各种开支，需对社会经济进行调控、引导。然而，所有的财政收入都要有特定的制度保障，这样，财政收入才能更好地行使有关的功能，制止诸如通过权力获取个人利益等不法行为或现象。与此同时，中国与非税收入有关的法律体系还很不健全，中国非税收入制度的构建速度很慢，不能适应经济社会发展的需要，对相关的非税收入制度设计方法也没有进行深入的研究，导致整个体制都不能跟上政府非税收入所面对的新形势、新情况。中国各级政府普遍存在着“税收不够，拿非税来补”的现象，未对非税收入与税收收入的区别进行准确划分，造成了相应的执法手段不规范，包括非税类别和非税账务。

技巧性问题

良好的政府收入需要有健全的机制，而对非税收入来说，除有健全的体制之外，还要有较好的税收手段与技巧，在此基础上，才能弥补某些缺陷与不足，保证财政收入的稳定性，从而保证正常的社会经济秩序。从总体上看，中国各级政府在非税收入方面仍有一定的局限性，主要表现在征管方式方面，已不能适应新时期经济社会发展的要求。从征收方式上看，各级政府非税收入的征收都是以纸张或原始的电子资料文档为主，由于没有实现真正意义上的数字化与电子化，因此，征收的效率与准确度都比较低，很有可能会在征收时出现差错，从而造成社会、经济秩序不稳。这主要是由于国家统一的非税收入管理体制落后，还没有建立起一个中国统一的管理体制，这不但不利于上级政府对下级政府非税收入的管理，而且也不能有效地约束和监督财政部门。

监管力度不够

中国对“非税收入”这一概念提出得比较晚，预算外资金的概念并没有彻底消失，因此，各地对其监管的范围主要还是局限在预算资金，对其进行监管的对象也仅限于行政费用、政府性基金以及惩罚性收入等。与此同时，由于政府非税收入征收部门多，项目多，收费环节多，管理结构复杂，缺少约束机制，对预算外政府非税收入的监管也变得更加困难，在一定程度上存在着收费、筹集、分配等问题，没有对财政进行监管。

对非税收入认识不足

中国很多政府部门还没有充分认识到非税收入的重要作用，甚至没有将非税收入纳入预算体系之中，造成了产权与管理上的混乱。有些从业人员认为，非税收入不属于国家体系，因此无须管制。受这样观念的影响，有些部门甚至把非税收入直接列入日常的行政开支，有些管理人员在没有章程的情况下，收费过高，造成了严重的管理违法现象。上述问题已成为制约中国非税收入工作顺利开展的重要因素。

参考资料

什么是非税收入？.福建省人民政府.2025-02-09

政府非税收入的法律规制问题论纲.岳阳市人民政府.2025-02-09

财政部关于印发《政府非税收入管理办法》的通知.中国政府网.2025-02-09

拆解四万亿非税收入.百家号.2025-02-09

非税收入及管理情况.财政部.2025-02-09

2019年元旦起社保费由税务部门征收.北京市人民政府.2025-02-09

2019年财政收支情况网上新闻发布会文字实录.中国政府网.2025-02-09

关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告(摘要).中国政府网.2025-02-09

财政部:1-11月全国一般公共预算收入200131亿元.北京日报.2025-02-09

财政部：1—9月全国一般公共预算收入163059亿元.百家号.2025-02-09

财政部关于印发《政府非税收入管理办法》的通知.中国政府网.2025-02-09