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土地出让金

土地出让金

土地出让金（land transaction fees）是土地使用权出让金的简称。土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。

2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，土地出让金划转税务部门征收。2021年国有土地使用权出让收入87051亿元，同比增长3.5%。2022年国有土地使用权出让收入66854亿元，同比降低23.3%。2023上半年国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。

土地出让金制度把土地使用权的分配从无偿变为有偿，显示了土地资源的价值，增加了政府的非税收入。土地出让金激励了土地开发，然而土地征用补偿标准低，最后农民难以享受土地带来的增值收益。土地出让金不仅损害土地资源使用的有效性，还破坏了利益关系的公平性，从而加剧了城市居民购房的难度。

定义

土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。出让金是土地批租时一次性收取的费用，即为土地有效年限的使用价格，也称为地价。土地出让金包括土地开发投资费用和使用期内的金额土地使用费。土地开发投资费用包括征地、动迁及为地块直接配套的基础设施费，是对开发投资的一次性补偿，使用期内的金额土地使用费为土地资源使用的费用，即地租，是土地所有权在经济上的体现。

土地出让金不是简单的地价。对于住宅等项目，采用招标、拍卖、挂牌等的方式，可通过市场定价，土地出让金就是地价。可是对于经济适用房、廉租房、配套房等项目，以及开发园区等工业项目，往往不是依靠完全的市场调节。土地出让金就带有税费的性质，是定价。土地出让金是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

土地出让金具有地租而非税性质，土地出让金是累计若干年地租的总和，因此其本质上是公有资产的所有者收入是出让土地资产使用权的收入。

特点

计算方法

（1）有实际成交价的，且不低于所在级别基准地价平均标准的按成交价不低于40%的标准计算出让金，若成交价低于基准地价平均标准的，则依照基准地价平均标准的40%计算。

（2）发生转让的划拨土地使用权补办出让时，按基准地价平均标准的40%计算。若土地使用权受让人有异议的，由受让人委托有资质的土地估价机构进行评估，按评估价的40%计算土地出让金。

（3）划拨土地使用权成本价格占土地价格的最高比例不得高于60%，在以划拨土地使用权价格计算出让金时，必须将成本价格换算成市场土地价格，再按不低于40%的标准计算土地出让金。

返还方式

政府主导拆迁，土地出让金返还用于建设购买安置回迁房。土地出让金返还用于拆迁(代理拆迁、拆迁补偿)。目前招拍挂制度要求土地以熟地出让，一些开发商先期介入拆迁，在开发商交纳土地出让金后，政府部门对开发商进行部分返还，用于拆迁或安置补偿。土地出让金返还用于开发项目相关的基础设施建设。土地出让金返还未约定任何事项，只是奖励或补助在土地招拍挂制运作过程中，出于招商引资等各种考虑，在开发商交纳土地出让金后，政府部门对开发商进行返还，用于企业经营奖励、财政补贴等等。

土地出让金返还用于建设公共配套设施(学校、医院、幼儿园、体育场馆)。公共配套设施是开发项目内发生的独立、非营利性且产权是属于全体业主或无偿赠予地方政府、政府公用事业单位的公共配套设施。是企业承诺建设的，其成本费用由企业自行承担。而开发商在制定房价时，已经包含了公共配套设施的内容。政府将土地出让金返还给其它关联企业或个人。目前土地招拍挂制运作过程中，出于各种考虑，在开发商交纳土地出让金后，政府部门对开发商的关联企业进行部分返还，用于企业经营奖励、财政补贴等。

适用范围

土地出让金的使用要确保足够支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民的社会保障支出、被征地农民原有生活水平补贴支出。严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让金的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点用于农村饮水、甲烷、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目。逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位努力降低开发成本。城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购的预算应严格按照政府采购的有关规定执行。

征地和拆迁补偿

征地和拆迁补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。

土地开发

土地开发包括前期土地开发性支出和按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市(地、州、盟)、县(市、旗)不低于土地出让平均纯收益的15％确定，并将其中不超过30％的资金集中到各省、自治区、直辖市及计划单列市使用。

农业支出

包括计算和提取农业土地开发资金、补助被征地农民的社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

城市建设

城市建设包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。

其他支出

其他支出包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计算和提取国有土地收益基金、城镇廉价出租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

管理办法

根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[2004]8号)，加强用于农业土地开发的土地出让金的使用管理。办法中称用于农业土地开发的土地出让金是指省(自治区、直辖市)及计划单列市、市(地、州、盟)、县(市、旗)从土地出让金中按规定比例划出的专账管理的资金。办法中所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

流程制度

由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市(地、州、盟)、县(市、旗)不低于土地出让平均纯收益的15％确定，并将其中不超过30％的资金集中到各省、自治区、直辖市及计划单列市使用。上述两个比例确定后，分别报财政部、国土资源部备案。用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专项管理。省(自治区、直辖市)及计划单列市、市(地、州、盟)、县(市、旗)财政部门应分别对农业土地开发资金实行专账核算，按规定的标准和用途足额划缴及使用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。

明细科目

取消“基金预算收入科目”第85类“土地有偿使用收入”下的850101项“土地出让金”；增设850103项“用于农业土地开发的土地出让金”，反映从土地出让金中划入的用于农业土地开发的资金；增设850104项“其他土地出让金”，反映扣除划入农业土地开发资金专账后的土地出让金。在“基金预算支出科目”第85类“土地有偿使用支出”下增设一款8503款“农业土地开发支出”，反映用从土地出让金中划出的农业土地开发资金安排的农业土地开发支出。

同级审计

市(地、州、盟)、县(市、旗)国土资源管理部门根据办理的土地出让合同，按季统计土地出让面积送同级财政部门，同时抄报省级国土资源管理部门、财政部门审计。同级财政部门根据国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地等别、土地出让平均纯收益标准和各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(不低于15％)，计算应从土地出让金中划缴的农业土地开发资金，并按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在办理土地出让金清算时，按级次分别开具缴款书，办理缴库手续，将属于本市(地、州、盟)、县(市、旗)的用于农业土地开发的土地出让金收入(不低于农业土地开发资金的70％部分)缴入同级国库；将属于各省、自治区、直辖市及计划单列市集中的用于农业土地开发的土地出让金收入(不高于农业土地开发资金30％的部分)按就地缴库方式缴入省级国库。从土地出让金划缴的农业土地开发资金计算公式为：从土地出让金划缴的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益标准(对应所在城镇等别)×各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(不低于15％)。

部门协作

财政部门负责农业土地开发专项资金的预算审批、下达、资金的拨付和资金的监督管理工作；国土资源部门负责项目预算的编报、汇总、项目实施的监督检查及竣工验收等项目管理工作；地方财政部门和国土资源部门具体职责分工由各省、自治区、直辖市及计划单列市自行确定。各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府要加强对用于农业土地开发的土地出让金收缴的监督，保证土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发的资金专账。

监督检查

财政部和国土资源部要会同监察部、审计署等有关部门，对用于农业土地开发的土地出让金的提取比例、预算管理、支出范围等，进行定期或不定期的监督检查。各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府要定期将用于农业土地开发的土地出让金使用情况报财政部和国土资源部。财政部除会同有关部门进行检查外，可委托财政部驻各地财政监察专员办事处进行专项检查或抽查。对于违反规定的，除通报外，对提取比例不足的，负责督促其限时足额划入，督促未果的，依法强行划入专账；对于违反专账管理的，负责督促其在7个工作日内予以纠正；对于违反支出范围的，除负责督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本办法规定支出范围的资金收回专账；对挪用专账资金的，由省级人民政府负责追缴，并追究有关人员责任。

历年数据

2017年，中国指数研究院公布的《2017年全国300城市土地交易报告》中数据显示在2017年全国300城市土地出让金总额为40623亿元，同比增加38%，北京市以2796亿元名列榜首。

政策调整

2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，土地出让金划转税务部门征收。先试点后推开，自2021年7月1日起，选择在河北省、内蒙古自治区、上海市、浙江省、安徽、青岛市、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）开展征管划转试点。未开展试点的地区自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

评价

优点

创造经济价值

土地出让金制度把土地使用权的分配从无偿变为有偿，显示了土地资源的价值，增加了政府的非税收入。从1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达到10000多亿元。土地出让金制度周转了全国土地资源，激发了土地潜在利益。中国正处于工业和城市化快速发展时期，由于工业化带来对汽车、钢铁、装备制造、等重化工产品的大量需求和城市化带来对市政、交通、道路、房地产、水、电、教育、卫生等需求的普遍上涨，导致土地供给紧张。土地出让金制度的推出对合理调节土地资源供给紧张的局面作出了贡献。土地出让金为省级以下各级地方政府汇聚了一笔巨额可支配财力，推动了中国工业化、城市化和城乡居民消费结构提升，为推进现代化和全面小康社会建设发挥了支撑作用。

激励土地开发

土地出让金制度明确规定了开发商获取土地使用权方式、途径、价格等，为土地有偿使用创造制度平台，减少了交易成本。土地出让金制度对地方政府和开发商等产生明显激励作用。土地出让金作为地方政府重要的收入来源，激励了地方政府促进土地交易以获取更多出让金收益的积极性。对于开发商而言，土地出让金制度降低了政府利用个人的权利来满足自己的需求将权利商品化，激励开发商把更多的精力放在投资项目的收益上，促进了节约用地最大限度发挥土地资源的潜在价值。

弊端

农民权益受损

土地征用补偿标准低，失地农民难享土地增值收益。在征用土地时，获得的收益主要包括土地增值收益和补偿费，但是当前农民最多只能获得补偿费，其余额款项则基本与农民无关。失地农民难以分享土地增值收益，农民实际能从土地转让的增值收益获取的收益几乎为零。征地程序不够透明和公开，农民参与度低。失地农民普遍认为，整个被征地的过程中，操作的透明度、信息的公开度毫无保障，而且没有任何能够参与并解决问题的有效地机制。被征地农民缺乏必要的知情权并且征地过程中缺少参与权。

利益分配不公

各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力下，将土地出让金土地收益一次性收取，造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的行为。为了扩大土地批租量，获得短期高额收益，加大基础设施建设力度，越权减免税收，以吸引外商或民间投资。既损害土地资源使用的有效性又破坏利益关系的公平性。

土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并预支了之后若干年土地收益总和。在目前的土地出让金制度下，现任届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府获得，各届政府无法实现共享收益，使得地方政府开始在任期内大量卖地，这种行为导致土地滥用。有时下一任地方政府，需要负担土地卖出之后的开发投入，会克扣一些征地的补偿费。

社会问题不断

房价上涨，加剧城市居民购房难度。导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地出让金政策导致土地价格的上涨，开发商又把这种高价格的土地成本转移给购房者，房价由此高升。土地出让金正是房产市场控制艰难、房价居高不下的重要原因之一。大规模拆建、征用土地，既造成土地浪费，也让大量农民失业。

积累财政造成金融风险。地方政府通过抵押土地来获取银行的贷款，对银行来说用土地作抵押的贷款都是优质贷款。随着金融债权规模不断扩大，因此可能造成的不良影响也越来越大，一旦地方政府出现财政困难将导致银行产生大量不良贷款。直接影响着国家的金融安全。

违规大事件

私吞土地转让金

双牌县人民检察院在依法履职过程中，发现某房产公司没有依法上缴国有土地出让金达400余万元，导致国家利益受到损害。县税务局迅速开展调查，对涉税纳税人展开针对性税收政策宣传并发放催缴文书。县自然资源局增强与检察机关的沟通，采取有效措施，依法收缴长达四年的国有土地出让金200余万元，该公司承诺之后缴纳余下土地出让金，挽回了国家经济损失。

拖欠国有土地出让金

富县检察院在履行职务中发现，某房地产开发公司拖欠国有土地出让金1100余万元。2021年6月，富县自然资源局将三宗国有建设用地使用权出让给该房地产开发公司。该房地产开发公司只在竞买前提交了保证金，后来没有缴纳余下的土地出让金1100余万元。而按照合同约定，该公司应该在合同签订后的30日内将剩余土地出让金缴纳完毕。富县检察院经过审查认为，富县自然资源局作为管理者没能高效履行职责，导致该房地产开发公司拖欠国有土地出让金，损害了国家利益。富县自然资源局迅速向该房地产开发公司下发了《土地出让金催缴告知书》，并和相关部门建立协调机制。2022年6月，该房地产开发公司将拖欠的国有土地出让金全部缴纳完毕。