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以工代赈

以工代赈

以工代赈，即“以务工代替赈济”，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。现阶段，中国的以工代赈主要包括使用以工代赈专项资金实施以工代赈项目、在农业农村基础设施建设领域中推广以工代赈方式、在政府投资的重点工程项目中实施以工代赈等。

以工代赈的思想与实例在中国古代的春秋时期已经出现，在宋代，以工代赈的形式被频繁采用，并且首次被政府以政策、法令形式颁布，饬令地方官吏推行。北宋之后，南宋朝廷与随后的元朝，以工代赈的活动逐渐式微。明代中期之后，虽又兴起，但终明一朝，却始终没有明确相对应的工赈制度。清代时期，以工代赈的实施过程大致经历了三个阶段：康熙雍正年间的有限实施；乾隆的大力推广，爱新觉罗·颙琰爱新觉罗·旻宁后的收缩，其实施的频率规模都与当时政府的财政状况密切相关。民国时期，大型灾荒中工赈的应用，使之走向成熟的同时，也加速了工赈救灾的近代化。1984年，国家动用一部分库存粮棉布和中低档工业品，支持重点贫困县的基础设施建设，开启了中华人民共和国通过以工代赈开展开发式扶贫的序幕。1996年，以工代赈开始由实物折资方式转为安排财政扶贫资金支持。2006年以来，国家发展改革委在中央预算内投资中安排专门资金，支持各地实施以工代赈项目。2023年3月，新修订的《国家以工代赈管理办法》开始施行。

2024年5月9日，国家发展改革委会同财政部已下达2024年度以工代赈中央专项投资115亿元，支持地方实施以工代赈项目2700余个，计划发放劳务报酬37亿元，吸纳带动项目地农村群众25万人实现就地就近就业。

以工代赈可以帮助巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、实施就业优先战略、完善分配制度等。其本质上是一种就业帮扶手段，是政府利用“有形的手”进行二次分配的重要举措。与市场经济主要追求高效率不同，以工代赈更侧重就业兜底。所以，不能单从经济角度看待以工代赈，还要看到其背后促进民生、体现公平的深刻用意。

发展历程

诞生背景

中国古代政府的主要财政来源来自田赋，支撑古代中国经济命脉的就是以男耕女织为单位的自然经济，这种小农经济抗打击能力差，一旦碰上自然灾害，就需要政府救济。频繁的自然灾害使得中国古代政府的重要功能，便是应对灾年。屯粮赈灾是救灾最基本的手段，但是单纯地向灾民施粥放粮是不行的。在《管子·乘马数》一书中，就有管仲对于国家遇有大旱大涝之灾的言论：“若岁凶旱水，民失本，则修宫室台，以前无狗后无者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国策也。”

这就是后来所谓工赈的办法。由于其具有“一石三鸟”之效，在灾荒赈济或公共事务中具有节省政府财政支出，防止凶年流民、盗贼产生等好处，为统治者所青睐。在“以工代赈”政策萌芽时期，财富集中在王公贵族手中。在统治者不愿意开仓救灾的前提下，国相只得实施以工代赈，且政策修建的工程也是供统治者享受的宫殿，而不是公共工程。

历代发展

兴于北宋

以工代赈的实践始于春秋时期，但在北宋之前的记录却很少。而到了北宋时期，以工代赈频频出现在历史记录当中，这与此时中国社会发生的激烈变化密切相关。在古代农业社会，水利工程耗资巨大，其经费一般由中央政府与地方政府直接支出或调拨，劳动力主要依靠强制徭役解决。自安史之乱之后，中国经济重心开始南移，黄河流域饱受军阀混战、少数民族入侵，再加上政局动荡，人口南迁，其水利工程也随之衰败。而在南方地区，新田开垦的需要与更易遭受水患威胁的现实使得水利工程需求与日俱增。

但宋朝财政收入入不敷出，国家积贫积弱。政府在财政方面的拮据，迫使其在面临灾荒赈济或水利疏浚时，必须尽可能地节省开支，而“以工代赈”的最大优势，恰恰在于其可以迎合不论是中央抑或地方政府的这种既能节省财政开支、又能达到赈济灾荒、救济灾民的意图。这种方式在王安石变法时期正式制定条例成为国家政策。同时，也出现了政府组织民间大户出钱、贫户出力的工赈方式，尤其对于北宋这个财政相对窘困的王朝来说，更是积极提倡施行的。

北宋之后，南宋朝廷与随后的元朝，以工代赈的活动逐渐式微。明代中期之后，又开始兴起，并出现了诸多变化。工程对象不单单限于水利工程，扩展到整修学校、城市防御与寺庙；资金来源除了政府拨款与富户捐助以外，还有国家摊派。然而终明一朝，尽管朝廷对工赈重视程度逐渐提高，但始终没有明确相对应的工赈制度。

清朝时期

清代时期，以工代赈的实施过程大致经历了三个阶段：康熙雍正年间的有限实施；乾隆的大力推广，爱新觉罗·颙琰爱新觉罗·旻宁后的收缩，其实施的频率规模都与当时政府的财政状况密切相关。

康乾盛世之时，国力鼎盛，国家积极承担主导以工代赈的政策，甚至参与了许多按例民修的水利工程。此时，国家经济增长强劲、社会财富趋于雄厚，形成了以政府为组织中心的救灾救济制度。以工代赈作为古代荒政理论、制度和实践的组成部分走向成熟，标志了中国古代工赈制度也走向了制度化和标准化。

清代政府在全国范围内建立信息收集和查勘规划制度。一旦有地区遭灾，便根据其规划和预案实施以工代赈。其次，政府确立资金预算及筹集发放原则。以工代赈经费从朝廷正项钱粮中开支，同时分类设定工程造价、用材规格、施工质量和工钱支付标准，并允许各地官府因地制宜加以调整。

爱新觉罗·颙琰爱新觉罗·旻宁之后，随着国家财力的萎缩，政府以工代赈的数量与规模，对灾后地方农田水利工程重建工作的直接干预程度也大大降低。

民国时期

民国前期，政府与民间、中央及地方举工施赈多次，但凡大的灾荒救济，都见有工赈举措。工赈救灾这一方式也在实践中经历着近代转型。1917年京直水灾救济，北京政府成立京一带水灾河工善后事宜处，在该组织的主导部署下，一系列工赈项目施行开来。这次工赈是民国成立后实行的首次较大的工赈赈济行为，也是近代化社会下工赈赈济的一次有益尝试。1920年，北方五省发生旱灾，为救荒，北京政府成立了督办赈务处，中外民间团体联合成立了北京国际统一救灾总会，政府与民间合作举办了数个有影响的工赈项目。1931年江淮大水灾发生后，南京国民政府成立了救济水灾委员会，在该机构的组织协调下，中央与地方展开了民国以来最大规模的工赈救治。这一时期，民间组织华洋义赈会等也举办了一系列的工赈。大型灾荒中工赈的应用，使之走向成熟的同时，也加速了工赈救灾的近代化。

民国时期的工赈，以南京国民政府的成立为界标，分为前后两个阶段：前一阶段，以中国华洋义赈救灾总会为代表的民间工赈势力占据主动地位；后一阶段，以南京国民政府救济水灾委员会领导实施的江淮水灾工赈为契机，官方势力重新占据工赈主导地位。此外，这一时期中央实施的工赈多以大工赈为主，地方上则偏重于小工赈。围绕着解决灾荒救济这一时代课题，工赈救灾也已融入到了民国社会中去。

新中国成立后

1984年，为帮助贫困地区改变面貌，国家动用一部分库存粮棉布和中低档工业品，支持国家扶贫开发工作重点县基础设施建设，开启了中华人民共和国通过以工代赈开展开发式扶贫的序幕。1994年，《关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》发布，规定从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金，以工代赈主要用于修筑公路，以及解决人畜饮水困难。重点修筑县乡之间的公路和通往商品产地、集贸市场以及为扶贫开发项目配套的道路。

2005年12月，国家发展和改革委员会发布《国家以工代赈管理办法》，规范和加强以工代赈管理，提高以工代赈资金的使用效益，改善贫困农村生产生活条件和发展环境，帮助贫困农民脱贫致富。2019年，国家发展改革委印发《关于进一步发挥以工代赈政策作用助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》，推动各地加大工作力度、创新工作机制，进一步发挥好以工代赈“赈”的作用。

2021年，国家发展改革委印发《全国“十四五”以工代赈工作方案》，为“十四五”时期各地开展以工代赈工作提供指导和遵循。截至2022年3月，“十四五”以来，中国共投入各类资金900亿元持续加大以工代赈政策实施力度，其中中央以工代赈专项投资110亿元，支持地方按照“先有群众、后有项目”“工程项目是载体、就业增收是目标”的原则，组织实施以工代赈项目4200余个，各地还投入各类资金790亿元，围绕农村生产生活、交通、水利、文化旅游、林业草原基础设施等五大领域，采取以工代赈方式实施项目约1.4万个，在农业农村基础设施领域全面推广以工代赈方式。

2022年7月，国家发展改革委再度印发《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》，主要围绕在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收而制定。2023年3月1日，新修订的《国家以工代赈管理办法》开始施行。同年，通过实施以工代赈政策，累计吸纳带动253.4万名低收入群众务工就业，人均增收1.4万余元。其中，以工代赈专项投资项目吸纳28万名农村低收入群众就近就业，人均增收1万余元。在重点工程项目中实施以工代赈带动183.6万名群众就业，人均增收1.6万余元。在中小型农业农村基础设施项目中实施以工代赈吸纳41.8万名群众就业，人均增收近0.8万元。

意义功效

利于防止返贫

实现脱贫之后，脱贫村的发展水平并不一致，有的村子人均可支配收入较高，有的村子则比较低，还有一些收入低的村子产业尚处在发展平台期，后续产业处于未获利的投入期。在这种情况下，以工代赈项目能直接增加农民收入，帮助他们度过“空窗期”，防止因收入降低而返贫。此外，以工代赈也是解决劳动力外出务工难、就近实现就业增收的重要途径。